淺談應(yīng)急救援預(yù)案建設(shè)存在的問題與對策

隨著應(yīng)急救援預(yù)案的修訂和啟動的增多，應(yīng)急救援預(yù)案在應(yīng)對突發(fā)事件中充分發(fā)揮了極其重要的作用。但是，還存職責(zé)分工不明確，應(yīng)急救援演練難以正常，應(yīng)急救援效果欠佳等問題。為此，筆者提出如下思路，僅供商榷。

一、應(yīng)急救援預(yù)案在應(yīng)對突發(fā)事件中的作用。應(yīng)當(dāng)急救援預(yù)案是針對有可能發(fā)生的重大事故、社會事件或自然災(zāi)害特定時(shí)刻制定的是一套嚴(yán)密的、有效的應(yīng)急救援的特別方案。為了保證迅速、有序、有效地開展應(yīng)急救援行動，降低事故損失，減少人民生命傷亡程度。而事前制訂的有關(guān)應(yīng)急救援計(jì)劃或方案。它是在辨識和評估潛在的重大危險(xiǎn)、事故類型、發(fā)生的可能性及發(fā)生過程中，事故后果以及嚴(yán)重程度，法律法規(guī)責(zé)任的追究，后期的整改方案；對應(yīng)急救援機(jī)構(gòu)的職責(zé)的劃分、隊(duì)伍建設(shè)、人員的培訓(xùn)、裝備的配置、設(shè)施設(shè)備保養(yǎng)、物資的儲備、救援行動的演練以及指揮與協(xié)調(diào)等方面做出具體的、周密的、全方位的安排。它的作用主要體現(xiàn)在:

（一）有針對性：①是指長期地或是臨時(shí)地生產(chǎn)、搬運(yùn)、使用或貯存危險(xiǎn)性物品，且危險(xiǎn)物品的數(shù)據(jù)等于或超過臨界量的單位，重大危險(xiǎn)源歷來就是生產(chǎn)經(jīng)營單位監(jiān)管重點(diǎn)對象；②是對生產(chǎn)經(jīng)營單位中可能發(fā)生的各類事故進(jìn)行分析和編制，更廣范圍的覆蓋；③是對關(guān)鍵的崗位和地點(diǎn)，不同的生產(chǎn)經(jīng)營單位，同一生產(chǎn)經(jīng)營單位不同生產(chǎn)崗位。特別是在危險(xiǎn)化學(xué)品、煤礦開采、建筑等高危行業(yè)的工作崗位和地點(diǎn)；④是重大事故發(fā)生而存在的應(yīng)急能力缺陷或不足方面的；⑤是重要工程的建設(shè)和管理單位；⑥是不可抗拒的自然災(zāi)害。⑦是人為制造的災(zāi)害等。

（二）有科學(xué)性：應(yīng)急救援預(yù)案工作是一項(xiàng)科學(xué)性很強(qiáng)的工作，編制應(yīng)急救援預(yù)案必須以科學(xué)的態(tài)度，在全面調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)和專家結(jié)合的方式，開展科學(xué)分析和論證，制定出決策程序和處置方案，應(yīng)急救援預(yù)案手段先進(jìn)的應(yīng)急反應(yīng)方案，使應(yīng)急救援預(yù)案真正的具有科學(xué)性。

（三）有可操作性：應(yīng)急救援預(yù)案應(yīng)具有實(shí)用性和可操作性，即發(fā)生重大事故災(zāi)害時(shí)，有關(guān)應(yīng)急救援組織，人員可以按照應(yīng)急救援預(yù)案的規(guī)定的迅速、有序、有效的開展應(yīng)急救援行動，降低事故損失，減少人員傷亡。

（四）有完整性：①功能完整。應(yīng)急救援預(yù)案中應(yīng)說明有關(guān)部門應(yīng)履行的應(yīng)急救援準(zhǔn)備，應(yīng)急救援響應(yīng)職能和災(zāi)后恢復(fù)職能；②過程完整。包括預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)四個(gè)階段；③適用范圍完整。

（五）有合法性。應(yīng)急救援預(yù)案的內(nèi)容應(yīng)符合國家法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的要求。

（六）有可讀性。應(yīng)急救援預(yù)案易于查詢、語言簡潔、通俗易懂、結(jié)構(gòu)清晰、相互銜接、相互兼容。

二、應(yīng)急救援預(yù)案存在的問題。當(dāng)前，有的單位或企業(yè)應(yīng)急救援預(yù)案框架體系已經(jīng)初步形成。但從應(yīng)對一些突發(fā)事件上看存在部門、單位或企業(yè)負(fù)責(zé)人思想準(zhǔn)備不充分，職責(zé)不清；部門間不協(xié)調(diào)；隊(duì)伍不精練，技術(shù)人員缺少；物資準(zhǔn)備不足等等問題。主要是：

（一）缺乏重要性的認(rèn)識。首先是“應(yīng)付式”的編制應(yīng)急救援預(yù)案?，F(xiàn)仍然有些部門單純地為了應(yīng)付監(jiān)管部門檢查而編制應(yīng)急救援預(yù)案，一旦檢查通過后，預(yù)案就束之高閣。特別是有些企業(yè)對自身生產(chǎn)經(jīng)營的化學(xué)品的理化性質(zhì)、危害類型、造成事故的原因等缺少認(rèn)真的疏理和分析；其次是“僥幸心理”編制應(yīng)急救援預(yù)案。抱著無所謂心理，覺得編制應(yīng)急救援預(yù)案作用也不大。正是因?yàn)閷?yīng)急救援預(yù)案重要性缺乏足夠的認(rèn)識，才導(dǎo)致相關(guān)部門在遇到突發(fā)事件時(shí)措手不及，把本來可以預(yù)防和有效控制的災(zāi)難擴(kuò)大了。再次是編制應(yīng)急救援預(yù)案目標(biāo)不明確，責(zé)任不清楚，條款不清晰，程序不規(guī)范，覆蓋面不寬。由于受人員素質(zhì)、技術(shù)水平、專業(yè)知識等多種因素的限制，應(yīng)急救援預(yù)案缺乏可行性評估，沒有結(jié)合本部門具體情況編制應(yīng)急救援預(yù)案，缺乏針對性和可操作性。有的企業(yè)對危險(xiǎn)源和危險(xiǎn)目標(biāo)確定不準(zhǔn)，對可能發(fā)生的事故以及后果的預(yù)測與實(shí)際不符；有的企業(yè)應(yīng)急救援預(yù)案未將企業(yè)和周邊環(huán)境作為一體化考慮，對事故可能影響的范圍，對環(huán)境造成的影響程度以及相應(yīng)的疏散路線和疏散注意事項(xiàng)等沒有納入應(yīng)急預(yù)案體系中等等。

（二）缺乏廣泛宣傳教育。一是各級政府及有關(guān)部門對開展應(yīng)急救援宣傳教育和培訓(xùn)的認(rèn)識不足，重視程度不夠，沒有有效地開展各種形式的宣傳教育活動。有的單位有預(yù)案，但在本單位也不是人人皆知，也不向相關(guān)群體公布，只有少數(shù)人知道，而發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，相關(guān)人員和群眾不知所措。從業(yè)人員安全意識淡薄，缺乏必要的自救、互救安全知識和現(xiàn)場逃生能力。二是社會廣泛參與的應(yīng)對機(jī)制不健全。公眾自救、互救能力不夠強(qiáng)，預(yù)案也沒規(guī)定。三是有些部門的預(yù)案成了過期檔案，預(yù)案完成之后從沒演練過，群眾根本不知道，使其失去真正意義；有的演練不具規(guī)模，群眾參與度低，起不到指導(dǎo)群眾調(diào)度大范圍人群應(yīng)急的效果，沒有實(shí)戰(zhàn)作用。

（三）缺乏必要性的演練。首先是演練走過場，流于形式。有的政府及部門出于行政經(jīng)費(fèi)的考慮，有的企業(yè)擔(dān)心影響生產(chǎn)經(jīng)營或增加經(jīng)營成本，在編制預(yù)案后大多不能結(jié)合當(dāng)?shù)?，企業(yè)自身可能發(fā)生的事故開展應(yīng)急演練，不組織或不認(rèn)真組織預(yù)案演練，走過場，搞形式，演練成“演戲”，針對性不強(qiáng)，甚至紙上談兵，達(dá)不到演練的目的。還有的即使有演練的，對演練的主要內(nèi)容，演練過程存在的問題和缺陷不作詳細(xì)的記錄和總結(jié)，未及時(shí)地對應(yīng)急預(yù)案實(shí)行動態(tài)管理；其次是不能及時(shí)修改、完善應(yīng)急預(yù)案；有的單位相關(guān)人員已調(diào)動，場地也已變動，但預(yù)案不修訂，造成責(zé)任人不明確。

三、應(yīng)急救援預(yù)案建設(shè)的路徑

（一）施行“一崗雙責(zé)”制，責(zé)任明職責(zé)清。首先要成立以當(dāng)?shù)厝嗣裾疄橹鲗?dǎo)的有相關(guān)部門參加的“應(yīng)急救援領(lǐng)導(dǎo)委員會（指揮中心或小組）機(jī)構(gòu)”，并明確機(jī)構(gòu)內(nèi)各成員單位成員的責(zé)任，執(zhí)行“一崗雙責(zé)”和“一票否決”制，改變一些分工不清、責(zé)任不明的狀況；其次是落實(shí)部門監(jiān)管責(zé)任。對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府以及街道辦事處、開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)；以及地方人民政府的派出機(jī)關(guān)，公共管理機(jī)構(gòu)均應(yīng)作出明確應(yīng)急救援工作責(zé)任；再次是強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任。企業(yè)或單位要把應(yīng)急救援工作，當(dāng)作企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，設(shè)備改造，新建改建“四同時(shí)”來抓，堅(jiān)持對職工進(jìn)行應(yīng)急救援預(yù)案內(nèi)容的培訓(xùn)和教育，把應(yīng)急救援預(yù)案納入企業(yè)職務(wù)晉升，新職招聘，獎勵(lì)加薪，轉(zhuǎn)崗定資等重要考試測內(nèi)容，同時(shí)還要進(jìn)行定期或不定期演練。

（二）落實(shí)隊(duì)伍和人員，保障救援能力。首先是選拔人才。從公路交通、鐵路交通、水上搜救、船舶溢油、建筑施工、電力、工礦企業(yè)、有毒有害、易燃易爆、旅游行業(yè)、企業(yè)等領(lǐng)域中選拔政治思想可靠、組織紀(jì)律性強(qiáng)、思維敏捷、業(yè)務(wù)技術(shù)優(yōu)秀、身體健壯和行為規(guī)范的優(yōu)秀人才。其次是登記備案。通過層層選拔審核后，按照人員的工作特長，技術(shù)特性，分門別類入檔，同時(shí)，還要定期或不定期地對入檔人員進(jìn)行跟蹤動態(tài)管理，隨時(shí)隨地調(diào)整補(bǔ)充增減人；再次定期組織培訓(xùn)。制定培訓(xùn)內(nèi)容，時(shí)間和目標(biāo)；四是開展演練。建立健全應(yīng)急救援演練工作制度，認(rèn)真分析本地區(qū)面臨的主要事故風(fēng)險(xiǎn)，按照簡明扼要、管用有效的原則及時(shí)優(yōu)化本部門應(yīng)急救援預(yù)案，使其熟練掌握本企業(yè)應(yīng)急救援處置程序，操作規(guī)程和自救互救常識，避免盲目指揮，盲目施救，為快速處置各類事故提供保障。五是吸納志愿者?，F(xiàn)有各類應(yīng)急救援機(jī)構(gòu)中專、兼職救援人員很少，救援力量單薄，利用多種方式招收社會優(yōu)秀人才，訓(xùn)練有素，技術(shù)人員和熱情者作為志愿者，作為生力軍，發(fā)揮重要作用。

（三）建立資源數(shù)據(jù)庫，提高平臺應(yīng)用。首先建立資源數(shù)據(jù)庫。各級部門和有關(guān)單位或企業(yè)，認(rèn)真組織開展應(yīng)急救援資源普查，按時(shí)充實(shí)和完善應(yīng)急救援資源數(shù)據(jù)庫。同時(shí)，要以應(yīng)急救援資源普查工作成果為基礎(chǔ)，建立數(shù)據(jù)維護(hù)和更新的長效機(jī)制，建立健全數(shù)據(jù)共享、調(diào)用的協(xié)調(diào)機(jī)制，確保信息資源的安全性、時(shí)效性和準(zhǔn)確性。同時(shí)，通過應(yīng)急救援資源普查，深入分析本地區(qū)、本企業(yè)應(yīng)急救援準(zhǔn)備工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)，及時(shí)加以解決。其次是狠抓平臺應(yīng)用。全面開展平臺綜合業(yè)務(wù)、技術(shù)保障、模擬演練、監(jiān)測預(yù)警、方案編制和指揮協(xié)調(diào)系統(tǒng)的應(yīng)用，不斷改進(jìn)工作流程，完善工作機(jī)制，提高工作效率。還要充分發(fā)揮視頻會議系統(tǒng)，衛(wèi)星通信系統(tǒng)的作用，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程會商和指揮，提高事故災(zāi)難救援決策的科學(xué)性和時(shí)效性。再次是監(jiān)控重大危險(xiǎn)源。開展重大危險(xiǎn)源普查登記、分級分類、檢測檢驗(yàn)和安全評估工作，全面施行災(zāi)害報(bào)警和監(jiān)測預(yù)報(bào)系統(tǒng)，施行動態(tài)管理。做到提前預(yù)警、提前防范、提前處置。

（四）完善聯(lián)動合作制，強(qiáng)化指揮能力。首先是建立以地方人民政府為主導(dǎo)的聯(lián)合應(yīng)對事故災(zāi)難的工作機(jī)制。由政府牽頭組織、指揮、協(xié)調(diào)；所轄的應(yīng)急管理、公安、檢察、環(huán)保建設(shè)、市場監(jiān)管、水利、交通、衛(wèi)計(jì)委、鐵路、農(nóng)村農(nóng)業(yè)、旅游、電力、民航、部隊(duì)、武警、地震、氣象、海洋、測繪等部門的配合協(xié)作；其二是完善應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。生產(chǎn)經(jīng)營單位要繼續(xù)強(qiáng)化事故現(xiàn)場處置，賦予生產(chǎn)現(xiàn)場帶班人員、班組長和調(diào)度人員直接決策權(quán)和指揮權(quán)，使其在遇到險(xiǎn)情或事故征兆時(shí)能立即下達(dá)停產(chǎn)撤人命令，組織涉險(xiǎn)區(qū)域人員及時(shí)、有序撤離到安全地點(diǎn)，減少事故造成的人員傷亡。事故發(fā)生時(shí)，事故單位在組織專兼職救援隊(duì)伍搶救的同時(shí)，立即向當(dāng)?shù)卣捌溆嘘P(guān)部門報(bào)告。其三是健全重特大事故應(yīng)急救援交通保障機(jī)制和指揮協(xié)調(diào)機(jī)制，確保各類應(yīng)急救援物資快速運(yùn)抵事故現(xiàn)場，做到反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效。其四建立健全院前急救工作機(jī)制，使受傷人員在第一時(shí)間得到有效救治，最大限度減少人員傷亡和傷殘。其五是堅(jiān)守應(yīng)急值班制度，實(shí)行24小時(shí)值班制度和節(jié)假日領(lǐng)導(dǎo)干部到崗值班制度，明確事故救援信息、自然災(zāi)害預(yù)警信息和其他相關(guān)信息的接報(bào)處置程序和工作要求。其六是加強(qiáng)與周邊省份的區(qū)域聯(lián)動協(xié)作機(jī)制，聯(lián)合防范、聯(lián)合應(yīng)對重特大事故災(zāi)難。其七是建立物資儲備制。有關(guān)企業(yè)、單位，儲備必要的救援物資和救援物資生產(chǎn)能力，提高應(yīng)急救援物資尤其是大型成套應(yīng)急救援裝備的儲備水平。有條件的要專門設(shè)立應(yīng)急救援物資儲備庫，加強(qiáng)對儲備物資的動態(tài)管理，保證及時(shí)補(bǔ)充和更新。暫時(shí)沒有條件建立儲備庫的，要與相關(guān)裝備設(shè)施擁有單位建立協(xié)調(diào)機(jī)制，確保能夠緊急調(diào)用，保障事故災(zāi)難應(yīng)急處置需要。