建立健全基層應(yīng)急管理工作體系的思考和建議

近期，筆者先后赴受2008年冰凍雨雪災(zāi)害影響較重的幾個南方省份進行調(diào)研。在調(diào)研中了解到，各省的應(yīng)急管理工作體系已經(jīng)基本建立，建立了專門的工作機構(gòu)，制定了應(yīng)急預(yù)案，并且對相關(guān)部門的領(lǐng)導干部和公務(wù)員進行了一些應(yīng)急管理基本知識的培訓，有些地方還組織了應(yīng)急管理演練。但仍存在以下幾個亟待解決的問題。

　　存在的問題

　?。ㄒ唬╊A(yù)測預(yù)警體系的建設(shè)問題

　　現(xiàn)在的應(yīng)急管理工作中重視預(yù)案的編制和管理，但是預(yù)測預(yù)警體系的建設(shè)尚未受到足夠的重視。具體表現(xiàn)為：一是地方性自然災(zāi)害預(yù)測的科學研究體系未建立或健全；二是安全生產(chǎn)等方面的監(jiān)測監(jiān)控體系未建立或健全；三是各部門之間的專業(yè)預(yù)測、監(jiān)控信息的交流、會商、篩選、決策機制未建立或健全；四是對各類突發(fā)事件發(fā)布預(yù)警的判斷指標體系未建立或健全；五是預(yù)警信息傳播的“最后一公里”問題和專業(yè)術(shù)語通俗化、警報化的問題尚未妥善解決。

　　（二）信息上報、發(fā)布與核實問題

　　目前很多領(lǐng)導同志都意識到現(xiàn)代社會中隱瞞信息是很不明智的事，只有及時上報信息和向社會公開發(fā)布信息才是正確的選擇。但是，實際工作中確實存在著信息的準確性和時效性的問題。諸如，不同的部門對某一事件信息的掌握會存在一些出入，需要時間進行核實；媒體的搶先報道與政府正式的新聞發(fā)布有時也會存在出入。

　?。ㄈ┱鞑块T的常態(tài)工作與非常態(tài)的應(yīng)急管理工作的界定問題
　　
　　應(yīng)急管理工作不僅僅只是在發(fā)生突發(fā)事件后的應(yīng)對，也包括大量日常的準備和預(yù)測預(yù)防工作，這些工作往往又和政府各相關(guān)部門的法定職能職責緊密聯(lián)系。值得研究的是，在實際工作中，如何把握應(yīng)急管理中的常態(tài)工作與各部門的關(guān)系，避免想做工作但無權(quán)限或者突發(fā)事件發(fā)生后才發(fā)現(xiàn)沒有做好準備的狀況。

　?。ㄋ模┱鞑块T之間在應(yīng)急管理工作領(lǐng)域的分工、協(xié)調(diào)、銜接、聯(lián)動的法定程序規(guī)范問題

　　很多地方的同志都強烈要求將應(yīng)急管理的體制機制問題作為重要課題進行研究。政府各部門在應(yīng)急管理工作領(lǐng)域存在的主要問題有：一是職責劃分的問題，諸如水利部門在防洪工作方面與國土資源部門在預(yù)防地質(zhì)災(zāi)害如山洪、泥石流方面如何分工協(xié)調(diào)，民政部門如何開展城市救災(zāi)以及全社會的減災(zāi)防災(zāi)工作等。二是資源整合問題，例如如何整合部門資源、如何利用社會資源、如何建立部門聯(lián)動和區(qū)域合作，由哪個部門來統(tǒng)籌考慮應(yīng)急管理資源的網(wǎng)絡(luò)化有機結(jié)合等。三是程序規(guī)范問題，目前，基層應(yīng)急管理部門職能既有重疊又有空白，應(yīng)從程序規(guī)范或制度約束中提煉出應(yīng)急管理的基本原則、應(yīng)急程序、應(yīng)急聯(lián)動機制等，進一步強化對應(yīng)急管理的機構(gòu)及職能定位、應(yīng)急管理的監(jiān)督、指揮體系專業(yè)化、預(yù)案管理動態(tài)化、聯(lián)動體系規(guī)范化等問題的研究。

　?。ㄎ澹┲袊厣误w制下執(zhí)政黨與政府在應(yīng)急管理工作中的制度安排問題

    一些基層政府的同志提出，應(yīng)急管理決策需要法律依據(jù)和法律授權(quán)，需要明確責任人，實際工作中執(zhí)政黨的負責人不可能不出現(xiàn)在突發(fā)事件的第一線，有時也不可能不做出決策，那么如何界定政府負責人的處置責任需要從法律層面或制度層面加以明確。要在充分考慮中國特色和特殊國情的基礎(chǔ)上，加強對政治體制和應(yīng)急管理關(guān)系的研究，避免應(yīng)急管理與政治體制兩張皮，構(gòu)建有中國特色的應(yīng)急管理學。

　?。┑胤秸c中央企業(yè)以及軍隊、武警之間在應(yīng)急管理工作領(lǐng)域的關(guān)系問題

　　我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》明確了以基層政府為主應(yīng)對突發(fā)事件的原則，但是目前基層政府的處置權(quán)限和能力都非常有限，不僅不可能及時有效調(diào)動本地區(qū)的部隊應(yīng)急資源，甚至難以調(diào)動本地區(qū)的中央企業(yè)資源。需要研究緊急處置權(quán)，包括授權(quán)程序、情況判斷、法律責任等。

　?。ㄆ撸?yīng)急救援隊伍的建設(shè)問題

　　我國的應(yīng)急救援隊伍有相當一部分是企事業(yè)單位所屬的救援隊伍（如礦山、危險品、醫(yī)療急救等），分布最廣的當屬政府所屬的消防部隊。新的消防法賦予消防隊伍很多新的應(yīng)急救援任務(wù)，但消防作為專業(yè)的救滅火隊伍，在一些急救專業(yè)技能方面還不能適應(yīng)，主要體現(xiàn)在隊伍不夠?qū)I(yè)，憑經(jīng)驗、憑主觀能動性開展應(yīng)急工作。受兵役法服役期的制約，消防戰(zhàn)士流動性大，隊伍不穩(wěn)定，難以完成一些專業(yè)訓練和穩(wěn)定專業(yè)力量，要進一步加強對消防隊伍在應(yīng)急救援工作中的地位與作用的研究。

　　（八）應(yīng)急裝備的產(chǎn)業(yè)政策問題

　　在江西昌河飛機工業(yè)公司的調(diào)研中了解到，該公司生產(chǎn)的直升機在應(yīng)急管理領(lǐng)域有著寬廣的應(yīng)用前景。但由于國家的某些政策，例如空域管制和市場管制，目前直升機在應(yīng)急管理領(lǐng)域的應(yīng)用還需要進行深入的研究。直升機僅僅只是一種交通運輸裝備，應(yīng)急裝備還應(yīng)包括監(jiān)測預(yù)警裝備、指揮通信裝備、搶險救援裝備、生命救援裝備等，這些應(yīng)急裝備的研發(fā)和推廣都需要政策支持。

　　幾點思考和建議

　　（一）應(yīng)急管理的學科建設(shè)和培訓要圍繞中心，服務(wù)大局，要以政府應(yīng)急管理工作面臨的問題為課題

　　 應(yīng)急管理的學科建設(shè)和培訓都是為了提高政府的應(yīng)急管理能力，因此，學科建設(shè)的選題和培訓內(nèi)容的選擇都應(yīng)該以政府應(yīng)急管理工作的實際問題為導向。學科建設(shè)和培訓一方面要從政府應(yīng)急管理工作實際問題中總結(jié)、梳理、提煉新的理論知識，另一方面應(yīng)該為政府應(yīng)急管理工作實際提供理論指導和智力支持。

　　（二）要逐步深化對應(yīng)急管理學科建設(shè)的認識

　　應(yīng)急管理學科建設(shè)的問題是一個很新的課題，在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)很多各方面的專家都十分關(guān)心這個課題，但是尚未形成對應(yīng)急管理學科的共識。可以說，至少在國內(nèi)各方面的研究者對應(yīng)急管理學科領(lǐng)域的研究都還處在相同的起跑線上。應(yīng)急管理學科的發(fā)展，還有待于我們在對應(yīng)急管理實踐進行廣泛深入調(diào)研的基礎(chǔ)上逐步深化認識。

　　（三）要有針對性地開展應(yīng)急管理培訓

　　應(yīng)急管理培訓的目的是要提高學員的應(yīng)急管理能力，應(yīng)急管理培訓的效果要能夠經(jīng)得起應(yīng)急管理實踐的檢驗。要提高應(yīng)急管理培訓的針對性：一是要對培訓對象的崗位職責具有透徹的了解；二是要對培訓對象面臨的問題具有深刻的把握；三是要選擇好適合培訓對象特點的培訓方式。因此，提高針對性的有效途徑就是深入、廣泛、持久的調(diào)研。

　?。ㄋ模┮獔猿稚钊牖鶎淤N近實際進行調(diào)研

　　在調(diào)研中我們強烈感受到，坐在辦公室里看材料，很難了解真實工作狀況，很難把握推進應(yīng)急管理工作的要點。只有深入實際，才能深化認識。只有廣泛聽取意見，才能拓寬認識。只有積累總結(jié)各種意見，才能提高認識。應(yīng)該把“問政于民、問計于民、問需于民”經(jīng)常化、制度化。