我國(guó)城市消防救援安全應(yīng)急體系的思考和對(duì)策

摘 要：本文以最近發(fā)生的各類(lèi)公共安全突發(fā)事件為背景，分析了我國(guó)在城市消防救援安全應(yīng)急機(jī)制方面的現(xiàn)狀和不足，并根據(jù)作者多年的實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，從立法、社會(huì)、管理、信息四個(gè)層面、提出了一些加強(qiáng)和完善我國(guó)城市消防救援安全應(yīng)急的思考和對(duì)策。
關(guān)鍵詞：城市　安全　消防救援　城市消防救援安全應(yīng)急體系
　　
　　外有“9．11”、倫敦、埃及、馬德里的連環(huán)爆炸、“卡特里娜”颶風(fēng)，內(nèi)有煤炭、交通、臺(tái)風(fēng)等天災(zāi)人禍，它們對(duì)整個(gè)國(guó)家的政治環(huán)境、社會(huì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境等方面所造成的損失和破壞是有目共睹的。因此可以看出，建立和健全城市安全應(yīng)急體系，對(duì)于一個(gè)城市來(lái)說(shuō)，其重要性是毋庸置疑的。而消防救援作為整個(gè)城市安全應(yīng)急體系中的重要一環(huán)，我們應(yīng)該從建立和健全城市安全應(yīng)急體系的戰(zhàn)略高度上對(duì)它進(jìn)行系統(tǒng)地思考，提出相應(yīng)的對(duì)策，提高危機(jī)處理的能力，有效地建立和應(yīng)用城市消防救援應(yīng)急體系。

　　一．我國(guó)城市消防救援安全應(yīng)急體系的現(xiàn)狀

　　國(guó)家統(tǒng)計(jì)局資料顯示：中國(guó)城市化率已由1993年的28%提高到2003年的40。5%。但在這一輪的城市開(kāi)發(fā)進(jìn)程中，我們?cè)谟兄攸c(diǎn)和有步驟地進(jìn)行城市消防救援安全應(yīng)急機(jī)制或體系的規(guī)劃和建立上，在遇到城市安全應(yīng)急處理過(guò)程中，過(guò)分偏重于使用臨時(shí)行政措施來(lái)實(shí)施城市消防救援安全應(yīng)急的做法，這樣會(huì)讓整個(gè)城市消防的相關(guān)行政組織機(jī)構(gòu)把大部分工作都放下來(lái)，去做一件事情，導(dǎo)致了過(guò)高的行政成本。所以客觀地說(shuō)，雖然消防救援對(duì)我國(guó)城市化的進(jìn)程和建設(shè)提供了很大的有效支持，但是也隱藏著消防救援安全應(yīng)急體系的管理職能缺失所帶來(lái)的行政成本和社會(huì)成本過(guò)高的現(xiàn)實(shí)。
　　就目前的情況看，我國(guó)各省市根據(jù)各自的實(shí)際情況，所采用的城市安全及應(yīng)急管理體系，主要有以下四類(lèi)。
　　1、層級(jí)型：以北京市為代表，由市長(zhǎng)為總負(fù)責(zé)，組建市、區(qū)兩級(jí)應(yīng)急系統(tǒng)，市級(jí)將組成專(zhuān)用系統(tǒng)，并建立刑偵、交通、消防、公共衛(wèi)生、防洪、地震、生命線工程等10項(xiàng)垂直分系統(tǒng)；18　區(qū)縣建二級(jí)系統(tǒng)，并延伸至基層社區(qū)。
　　2聯(lián)動(dòng)型：以南寧市為代表，市領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，將ll0(刑警)、ll9(火警)、120(急救)、122(交警)及市長(zhǎng)電話等集中，組成聯(lián)動(dòng)中心，統(tǒng)一處置各類(lèi)安全減災(zāi)及應(yīng)急工作。目前，該系統(tǒng)每月處理約20萬(wàn)市民電話，受到普遍歡迎。
　　3、辦公廳型：鑒于政府重大事件信息均由辦公廳出入，并直通主要相關(guān)負(fù)責(zé)人，一些省市目前就是以辦公廳為依托，擴(kuò)大處理各類(lèi)應(yīng)急事務(wù)。
　　4、公安型：考慮到很多應(yīng)急事件是以公安部門(mén)(刑警、消防及交警)為一線，目前一些省市以公安部門(mén)代行省市應(yīng)急工作。若有重大安全應(yīng)急事件，再由省市相關(guān)負(fù)責(zé)人出面協(xié)調(diào)和管理。
　　綜上所述，可以看到我國(guó)目前的消防救援安全應(yīng)急體系在整個(gè)城市安全應(yīng)急體系中仍處在一個(gè)比較被動(dòng)的地位，缺少必要的機(jī)動(dòng)性和靈活性，還沒(méi)有完全適應(yīng)新的城市安全應(yīng)急需要，也沒(méi)有和城市整個(gè)的安全應(yīng)急體系相配套，使得許多突發(fā)的應(yīng)急預(yù)案的實(shí)施缺乏必要的法律依據(jù)；在國(guó)家和地方政府組織體制中尚未建立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)門(mén)人員負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理，相關(guān)安全信息和應(yīng)急預(yù)案不能得到有效地溝通和聯(lián)動(dòng)；在城市消防救援安全應(yīng)急體系的運(yùn)行和管理機(jī)制上也缺乏必須的科學(xué)管理方法和手段，例如未能深刻認(rèn)識(shí)和劃分城市消防救援安全應(yīng)急處理的等級(jí)，并缺少科學(xué)的預(yù)警系統(tǒng)和評(píng)估機(jī)制。在社會(huì)資源協(xié)同方面也缺乏相關(guān)的社會(huì)群眾基礎(chǔ)，社會(huì)資源整合力度還不夠，未能有效地形成整個(gè)社會(huì)的城市消防救援安全應(yīng)急體系。

　　二、建設(shè)富有中國(guó)特色的城市消防救援安全應(yīng)急體系

　　自倫敦連環(huán)爆炸案發(fā)生后，我國(guó)政府也相繼把建立國(guó)家抗風(fēng)險(xiǎn)能力提上重要議程。國(guó)務(wù)院總理溫家寶指示，中國(guó)需要通過(guò)健全體制，培養(yǎng)居安思危的意識(shí)，并且強(qiáng)化法制和科技使用能力、各部門(mén)的協(xié)作能力，以及提高基層的參與，來(lái)加強(qiáng)全國(guó)應(yīng)急體系建設(shè)和應(yīng)急管理工作。
　　從國(guó)際上較為成熟的城市安全應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)和消防救援自身的特點(diǎn)以及目前我國(guó)的城市消防救援安全應(yīng)急管理的現(xiàn)狀出發(fā)，我們應(yīng)該重視和加強(qiáng)四個(gè)層面的建設(shè)，全面提升消防救援安全管理能力，建構(gòu)城市消防救援安全應(yīng)急體系：

　　第一個(gè)層面：立法層面

　　目前城市突發(fā)性的各類(lèi)消防安全事件日益增多，各級(jí)政府及消防部門(mén)都在大力狠抓各類(lèi)消防安全管理工作，思考綜合消防救援應(yīng)急體系的建設(shè)工作，有些甚至通過(guò)行政命令方式加強(qiáng)企事業(yè)單位法人代表的消防安全責(zé)任管理。但是，從整個(gè)城市安全應(yīng)急管理的權(quán)威性、長(zhǎng)效性來(lái)講，當(dāng)前迫在眉睫的關(guān)鍵是必須依法管理，制訂城市安全應(yīng)急管理法律和條例，并將消防方面的法律、條例與之恰切地整合起來(lái)，達(dá)到效能的最大化。
　　因?yàn)樵诔鞘杏龅酵话l(fā)的各類(lèi)消防安全危機(jī)時(shí)，需要采取必需的非常規(guī)措施，有些措施勢(shì)必會(huì)影響到某些個(gè)人或團(tuán)體相關(guān)的合法利益，例如限制某些地區(qū)的信息通訊，要求電信運(yùn)營(yíng)商關(guān)閉了部分地區(qū)的通訊線路，并要求其確保警方和消防人員，以及其他應(yīng)急服務(wù)部門(mén)的人員能夠有足夠的網(wǎng)絡(luò)容量來(lái)互相溝通訊息；進(jìn)行交通管制；臨時(shí)征用某些民用設(shè)施設(shè)備等，甚至在某些重大消防安全問(wèn)題上還可能會(huì)涉及到啟動(dòng)城市安全應(yīng)急預(yù)案的合法性等問(wèn)題，這些都要求從國(guó)家立法和地方法規(guī)兩個(gè)方面對(duì)城市消防救援安全應(yīng)急措施進(jìn)行規(guī)范，使之有法律保障，做到“有法可依”。

　　第二個(gè)層面：社會(huì)層面

　　社區(qū)和群眾既是政府公共危機(jī)管理的對(duì)象，又是城市消防救援安全應(yīng)急管理的重要支持者。倫敦地鐵連環(huán)爆炸后，倫敦市的居民表現(xiàn)出來(lái)了冷靜、果敢、團(tuán)結(jié)和合作等良好的精神面貌和素養(yǎng)，這一點(diǎn)在城市消防救援安全應(yīng)急體系的實(shí)施過(guò)程中也起到了很關(guān)鍵的作用。經(jīng)驗(yàn)表明，政府發(fā)揮社區(qū)的力量，鼓勵(lì)公眾參與，能夠大幅度地提高城市消防救援安全管理的實(shí)效，并減少行政管理的成本。因此在社會(huì)層面上進(jìn)行體系的建設(shè)必須考慮到我國(guó)目前的國(guó)情，充分培育、發(fā)揮和調(diào)動(dòng)社會(huì)群眾的安全意識(shí)、預(yù)防意識(shí)、參與意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，使城市消防救援安全應(yīng)急體系的建設(shè)得到全社會(huì)力量和社會(huì)資源的支撐，也就是說(shuō)在建設(shè)中要有“群眾路線”的考慮，以體現(xiàn)人文關(guān)懷精神，真正使該體系“為民所用”。
　　具體來(lái)講，首先要積極倡導(dǎo)全社會(huì)樹(shù)立消防安全危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，強(qiáng)化社會(huì)自身的消防公共管理和消防公共服務(wù)職能，建立和健全各種消防預(yù)警機(jī)制和社區(qū)消防安全應(yīng)急措施，提高社會(huì)整體的預(yù)防突發(fā)事件和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力。其次，政府要規(guī)劃以社區(qū)為基礎(chǔ)的城市消防救援安全網(wǎng)絡(luò)，從消防安全教育和消防知識(shí)普及到具體的社區(qū)消防安全保障，都要使社區(qū)發(fā)揮著應(yīng)有的作用。另外，政府還應(yīng)充分重視群眾的消防安全教育、培訓(xùn)、演習(xí)和逃生自救，可通過(guò)社區(qū)、單位等組織機(jī)構(gòu)作為中間載體進(jìn)行，或通過(guò)廣播、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、雜志、宣傳手冊(cè)等媒介對(duì)群眾開(kāi)展廣泛的消防安全教育和消防救援、逃生應(yīng)急措施的學(xué)習(xí)。?第三個(gè)層面：管理層面

　　從管理學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，管理成效來(lái)自于責(zé)任機(jī)制的明確。因此，明確政府各級(jí)職能部門(mén)的各項(xiàng)公共危機(jī)責(zé)任是取得管理成效的重要保障。對(duì)于目前的城市消防救援安全和應(yīng)急管理而言，這并非是簡(jiǎn)單的落實(shí)政府問(wèn)責(zé)制的問(wèn)題，而是需要有一系列的體制改革和機(jī)制建設(shè)相配套。首先，建立企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制。政府和消防部門(mén)可以將某些在其職能范圍之外，但在企業(yè)范圍內(nèi)的消防安全管理項(xiàng)目，完全交由企業(yè)承擔(dān)。政府和消防部門(mén)從原先的統(tǒng)抓統(tǒng)管，轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督和指導(dǎo)，通過(guò)明確企業(yè)的責(zé)任，建立起企業(yè)承擔(dān)消防安全風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制。同時(shí)，消防部門(mén)可以向政府建議，強(qiáng)制某些行業(yè)和領(lǐng)域投保，由保險(xiǎn)行業(yè)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行，發(fā)揮保險(xiǎn)業(yè)對(duì)于消防安全危險(xiǎn)行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。再次，培養(yǎng)社會(huì)中介力量，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)等中介力量對(duì)于消防安全管理的監(jiān)管優(yōu)勢(shì)和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。
　　另外，要借鑒國(guó)際成熟的經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)展科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)化管理。實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)化的處理、標(biāo)準(zhǔn)化的后勤、標(biāo)準(zhǔn)化的財(cái)政，提高信息溝通的效率，減少處理突發(fā)事件的行政管理成本，提高消防救援安全應(yīng)急體系使用率和管理效率等。同時(shí)也為建立整個(gè)城市的安全應(yīng)急指揮中樞和健全城市聯(lián)動(dòng)機(jī)制打下一個(gè)可以擴(kuò)展的管理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。

　　第四個(gè)層面：信息層面

　　從國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐來(lái)看，城市消防救援安全應(yīng)急管理信息系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)主要包括以下幾類(lèi)。
　　1、消防安全指揮子系統(tǒng)：主要是防范和處理重大火災(zāi)事故等；
　　2、反恐和刑事案件指揮子系統(tǒng)：主要負(fù)責(zé)搜集恐怖和刑事案件的有關(guān)信息和數(shù)據(jù)，協(xié)同相關(guān)部門(mén)處理反恐和打擊重大刑事犯罪事件等；
　　3、交通安全指揮子系統(tǒng)：主要是處置重大交通事故災(zāi)難等；
　　4、安全生產(chǎn)指揮子系統(tǒng)：主要負(fù)責(zé)預(yù)防和處置突發(fā)重大安全生產(chǎn)事故等；
　　5、公共衛(wèi)生事件指揮子系統(tǒng)：主要負(fù)責(zé)處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件工作等；
　　6、防汛指揮子系統(tǒng)：主要負(fù)責(zé)水利防汛和抗旱救災(zāi)工作等；
　　7、抗震救災(zāi)指揮子系統(tǒng)：主要負(fù)責(zé)發(fā)生地震后的減災(zāi)救災(zāi)工作等；
　　8、城市公用設(shè)施突發(fā)事件指揮子系統(tǒng)：主要負(fù)責(zé)預(yù)防和處理城市水、氣、油、電等重大公用設(shè)施突發(fā)事件等；
　　9、人防指揮子系統(tǒng)：主要負(fù)責(zé)防空襲和戰(zhàn)時(shí)人員掩蔽、人口疏散。
　　有了強(qiáng)有力的技術(shù)支撐，就可以使城市消防救援安全應(yīng)急體系具備較強(qiáng)的數(shù)據(jù)信息采集、處理、分析、整合、服務(wù)等功能。同時(shí)，城市消防救援安全應(yīng)急管理信息系統(tǒng)可以根據(jù)消防救援信息的等級(jí)劃分進(jìn)行采集分析，并對(duì)當(dāng)時(shí)的形勢(shì)進(jìn)行正確地評(píng)估，以便采取合適的安全和應(yīng)急措施。另外，構(gòu)建一個(gè)良好的城市消防救援安全應(yīng)急信息服務(wù)平臺(tái)，可以為城市消防安全提供預(yù)警分析和制定符合實(shí)際的消防救援預(yù)案，并能及時(shí)向城市居民提供相關(guān)的安全信息和應(yīng)急情況救助等服務(wù)。

　　三、結(jié)束語(yǔ)

　　目前，在國(guó)內(nèi)外對(duì)城市消防救援安全環(huán)境越來(lái)越受到重視的今天，我們城市管理者必須深刻認(rèn)識(shí)到城市的可持續(xù)發(fā)展，以及構(gòu)建和諧社會(huì)的重要性。所以，有必要在我國(guó)城市化的進(jìn)程中補(bǔ)上城市消防救援安全應(yīng)急管理體系建設(shè)的一課。為此，建立一個(gè)科學(xué)的、長(zhǎng)效的、靈活的符合中國(guó)特色的城市消防救援安全應(yīng)急體系，不失為解決我國(guó)目前城市消防救援安全困境和應(yīng)急問(wèn)題的方法之一。同時(shí)也必須清楚地看到，城市消防救援安全應(yīng)急體系應(yīng)該建立在高水平的日常管理基礎(chǔ)之上，只有擁有高效的日常管理，城市消防救援安全應(yīng)急體系才能真正發(fā)揮作用。我們只要做了大量的“事前預(yù)防”、“事中控制”和“事后處理”等消防救援安全應(yīng)急的工作，就能使各類(lèi)突發(fā)事件對(duì)整個(gè)國(guó)家、城市的政治環(huán)境、社會(huì)環(huán)境和人民財(cái)產(chǎn)等方面所造成的損失和破壞，減小到一個(gè)較低的水平。我國(guó)建立和健全城市消防救援安全應(yīng)急體系是任重而道遠(yuǎn)的，但是我們有信心為我國(guó)和諧社會(huì)的構(gòu)建和城市的可持續(xù)發(fā)展而努力！?